随州市位于湖北省北部，地处长江流域和淮河流域的交汇地带，东承武汉，西接襄阳，北临信阳，南达荆州，是湖北省对外开放的“北大门”，素有“荆豫要冲”、“汉襄咽喉”、“鄂北门户”之称，乃炎帝神农故里、编钟古乐之乡。２０００年６月，由省直管市（县级市）升格为地级市，下辖曾都区、代管广水市。２００９年７月，经国务院批准，所辖曾都区一分为二，成立了新的曾都区和随县。全市版图面积９６３６平方公里，人口２５８万。
党的十七大明确提出：“加快行政管理体制改革，建设服务型政府；加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职能交叉、政出多门的问题。”
探索实行大部制，是贯彻落实十七大精神的具体行动，是发展社会主义市场经济的客观需要，是加快行政管理体制改革的内在要求，同时也是广大人民群众的期盼。
２０００年６月，地级随州市的成立，既带来了新的机遇，又面临着新的挑战。随州成立地级市，有了更好、更快发展的机遇和平台，但新的地级市和所辖的曾都区，中央和省明确既不给财力上的支持，也不新增加人员编制，只在原省直辖随州市的人员编制和经济基础上，又多出了一级政府，相应增加了政府行政成本，给保稳定、保运转、促发展带来更大的压力。基于随州辖一市一区，经济比较困难，难以养活更多的人，加之管理的幅度较小的实际，随州市委、市政府在酝酿市级党政群机构设置构架时，就提出努力营造探索以大部制为主的行政管理体系，提高了党政行政管理质效，走出了一条精干高效的自身建设新路子，受到上级的充分肯定，得到了社会各界的理解和支持。
一、主要做法
（一）精干机构。在研究制定行政机构构架方案的过程中，不搞上下对口，不搞横向看齐，从实际出发。
一是部门归并。将职能相同或相近的单位能合并的尽量合并设置；职能衔接较紧的单位采取挂牌设置；职能交叉的单位，能不单设的尽可能不单设。对工作量不大、暂不需要单设的机构，进行压缩和合并，严格控制机构数量。市国资委、中小企业局一并归到经委牌子下，并赋予其信息产业管理职能；文体局、新闻出版局、文物局合为一家；文联、社科联、作协在宣传部挂牌；市档案局与档案馆、党史办、地方志编纂办四块牌子，一套班子；市委政法委与社会治安综合治理办公室、维稳办、法学会牌子挂在一起，职能职责捆在一起；市政府办与政策研究室、发展研究中心“三合一”；科技局、知识产权局与科协合署办公；外事、侨务、旅游合署组建外事侨务旅游局，水利局与防汛抗旱指挥部合署办公，商务局与酒类流通管理局合署；市委党校与行政学院、社会主义学院三块牌子、一套班子等等。其他诸如机关工委设在组织部，移民管理工作由民政局承担，红十字会设在卫生局，政研室设在市委办等。
二是科室归并。在内设机构的设置中，不搞上下对口，综合设置机关科室，最大的机关科（室）数不超过１０个，并统一确定机关人事、财务不单设科室，工作由各单位办公室负责承担；科室领导职数统一定为一科（室）一职，绝大多数单位纪检、工会和机关党委（党组）也没有配专职干部。
三是错位设置。随州市是移民大市，但主要工作量集中在曾都区。因此，我们在曾都区单独设立了移民局，而在市里只在民政局加挂移民局牌子，明确一个科承担具体工作。
四是给牌不给编。为有利工作，对有些工作量不大的单位，加牌不增编。如市农业局下设的农技推广中心，同时加挂了市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市农业科学研究所的牌子，且总共定编６名。目前市直有１６个党政群机关加挂了２４块牌子，有１５个市直事业单位加挂了２７块牌子。
五是实行纪检监察机构综合派驻统一管理。２００８年１１月，我们将市直部门的纪检、监察机构和职数、编制全部收回，另设立６个派出纪工委（监察分局），派出纪工委（监察分局）的人财物由市纪委、监察局统一管理。改革后，减少了７个行政编制。
（二）精干人员。
一是严控行政机关人员。地级随州市设立后，我们坚持从市级单位带头从紧控制编制入手，将有限的编制分解核定到各部门，并确定市级机关在２—３年内只允许暂按定编数的８０％选调工作人员，留下２０％的编制逐年用来招考公务员和接收军转干部。到目前为止，我市市直机关核定行政编制９６３名，实有在编在岗行政人员９１４ 名，空编４９名。２０００年，地级随州市成立时，全市编制总量从原省直管的随州市和广水市的行政及政法编制总量５５６９名减少到５１３４名，减少了４３５名，减少了８％。２００９年７月，国务院又批准将市辖曾都区一分为二，设立随县和新的曾都区。面临新的行政体制调整，在中央和省又没有给我市增加编制的情况下，我们努力盘活存量，将市暂控的７５名、乡镇改革压减的１５５名和原曾都区的５２０名共７５０名编制，分配给版图面积５６７３平方公里、９８．１４万人口的随县行政编制４５０名，分配给版图面积１３１６平方公里、６４．４３万人口的曾都区行政编制３００名，从而搭建了新区、县行政体制大部制框架。
二是严控事业单位人员。建市后，我们将从原直管市整体划转到市直的事业单位，人员编制统一按原定编制压减２０％重新定编。并对新设置的市直事业单位也采取职能相近的合并设置机构的办法，较好地抑制住机构及人员的臃肿膨胀。我省２００５年确定市（州）财政供养系数最高不超过１．８％，随州市控制系数为１．６％。市直供养人员控制数为７４８５人，到目前为止实际供养６８８０人，比控制数少６０５人，少８％。
二、主要成效
（一）人员编制紧中求效。市级机关行政编制不足１０００名，目前核定编制９６３名，实际到岗仅９１４名，比一般地级市至少少近１／３。如市国资委、经信委对口省国资委、经信委和国防科工办３个厅级机构，以及省机械汽车、轻工、纺织、建材等行业投资促进中心，该单位只有３５名工作人员，不足其他市州一块牌子下的人数，９名领导干部之外，２６人承担了１６个科室的工作。
（二）行政成本大幅降低。全市财政供养系数连续负增长，２００５年，湖北全省地市财政供养系数控制目标为１．８％，随州仅为１．６％。比其它市（州）低０．２个百分点，少供养５１６０人，以每人每年２万元开支来算，财政每年至少节支１亿多元。市直机关按省确定的供养系数，目前少供养６００余人，年至少节约支出１０００多万元。
（三）工作效率大大提高。正如许多媒体所报道的那样，随州的干部“低人一等”，秘书长当秘书用，科长当办事员用，女人当男人用。市“四大家”领导到目前为止，除市委书记配有专职秘书外，其它人员都没有配秘书。机构和人员的精干，有效提高了从决策到落实的效率。２００７年肆虐全省的稻飞虱在随州得以有效控制亦得益于大部门体制，农药监理、植物检疫、保护等６个机构均为农技推广中心内设科室，中心作为农业局的二级单位，迅速调集和协调力量，使稻飞虱迅即被有效控制。又如，我市实行基本养老保险、基本医疗保险、失业保险、工伤保险、生育保险“五保合一”的社会保险事业中心２７个编制，负责５９．２万人次参保人员的保险费征收、３０多亿元的保障金支付。我市的招投标中心、政府采购中心、土地交易中心、国有资产交易中心等四个中心合并一起，集中办公，效率大大提高。２００７年，全省“四项制度”建设现场会在我市召开并推广了我们的作法。
三、主要体会
地级随州市成立十年来，始终以“推行大部门体制、打造经济型政府”为目标，铁腕管机构、合理定编制，初步探索建立起一套行之有效的科学管理模式，较好地遏制了机构设置、人员编制的膨胀，基本实现了行政成本最低化、行政效能最大化。我们的体会是：
（一）实行大部门体制，要上下同步齐心协力营造“大环境”。
大部制需要大环境。目前，我国政府机构设置从中央到地方，自上而下大多要求“上下对口”，这种传统的行政体制管理格局和管理理念及思维定势，既不符合各地的实情，也是造成机构设置、人员编制无限膨胀的根本所在。就随州而言，在设立地级市之初，随州市委、市政府按照“精兵简政、精简高效”的指导思想，采取能合则合、能并则并的原则确定了新的地级随州市党政机构设置架构。经过风风雨雨的十年，原本有一些部门是合署办公，但后来因遇种种压力，不得不实行分设或增设，没有分设的也要在一些部门多加挂牌子。
随州市推行大部制改革，既得到了省委、省政府的支持和肯定，又在实践过程中遇到了种种困难和尴尬。如市农村能源推广中心，省里要求作为一个副处级机构设置，而我市只是在农业局的一个科加挂牌子。省在安排新农村沼气改造计划时就因“机构未按他们的要求设立”０６年将原拟下达给我市的１００００口沼气改造指标削减为５５００口，相应减少经费投入４５０万元。再如市移民局，省主管部门要求作为单独设立的副处级机构，市编委经研究后将移民工作职责赋予民政局，并在民政局加挂了移民局的牌子，但民政局的同志每次到省参加相关会议都要受批评。随州作为移民大市，想接省里的领导去指导工作都接不去，省对市州每个移民局的１５万元开办经费也没有对随州下拨，２００９年我们只好将移民局单独设置为正科级事业单位。市农业技术推广中心作为市农业局的一个科级机构，加挂了市种子站、市植物保护站、市农药监督管理站、市土壤肥料工作站、市植物检疫站、市农业生态环境管理站６块牌子，但后６块牌子都被动省里对口部门认为不是独立机构而得不到认可，导致一些本应争取到的项目和资金争取不到。市科协原本与市科技局、市知识产权局实行三块牌子、一套班子，２００２年，根据省《关于进一步加强和改善科协工作，充分发挥科协领导的意见》、《湖北科学技术协会条例》和《省委会议纪要》要求科协独立，我们只好将科协改为独立设置。其他如文明办、双拥办、爱卫办、语委办、旅游监督执法、安全监督执法机构等，省里都规定，不单独设立的地方，省里进行省级文明城市、双拥模范城市、省级卫生城市、省级优秀旅游城市创建评比时实行扣分。凡此种种，尽管中央和省里下文并多次在会议上强调不允许上面干预下面的机构设置，不准因机构设置不对口用评先、资金、用项目等手段卡下面，这些地方领导也多途径地向上面汇报并表明虽未单设机构，保证上面安排的工作和上面的领导到下面检查指导工作接待不受影响，但实际上此类问题教训的代价是比较昂贵的。
可见，大部门体制的建立，必须自上而下的进行。
（二）实行大部门体制，要对机构进行有机整合实现思路“大转变”。
大部制需要大思路。随州这十年在探索大部门体制工作中，解放思想，坚持从实际出发，不唯书、不唯上，敢于创新，敢于突破上面的有些框框，坚持走自己的路，做到了“机构合署、人员合心、工作合拍”。在今年的政府机构改革中，我们继续深化了大部门体制。在原有大部门体制的框架内，又将城乡规划局由直属事业单位调整为政府工作部门，加强了城乡规划统一管理力度，推动了文明城市、和谐城市和新农村建设，形成了大规划格局；将招商引资工作委员会办公室由议事协调机构的常设办事机构调整为政府工作部门，并更名为招商局，加强了招商引资工作力度，提高了大招商起点；将市物价局由部门管理机构调整为政府工作部门，加强了价格监管，保持全市物价总体水平基本稳定。将人民防空办公室和地震局整合组建了民防办公室，使人防、防震减灾、抗震救灾教育宣传一个途径，建筑设计防震、人防建设一个单位把关，构建了人防指挥和抗震救灾指挥综合平台，构建了大民防平台，等等。这样既解决了政出多门、监管分散不利于廉政建设的问题，又解决了服务不到位的问题。此外，为避免区市机构重复设置，努力降低行政成本，提高工作效率，我们在市交通运输局、环境保护局分别设置了曾都区交通科、环保科（对外称分局），确保了有限行政资源的科学合理配置，促进了我市大部门体制的全方位巩固发展。
实践证明，只有运用大思路，才能实现大部制。
（三）实行大部门体制，各职能部门要齐抓共管搞好“大合唱”。
大部制需要大合唱。推行大部门体制，各级都需要进一步解放思想和统一思想认识，理解和支持基层从实际出发设置机构的做法，做到多给予、多鼓励、多配合，少指责、少干预。具体要抓好三点：一是机构编制管理与建立各级党委、政府责任制相结合。要象抓计划生育管理一样抓机构编制管理，发现擅自增设机构、擅自增加编制、擅自扩大领导职数的，发现一起追查一起，处理一起。真正建立起机构编制管理高压防线。二是要建立起严格的监督机制。形成一张监督网，做到上级编制部门对下级编制部门、同级纪检部门对编制部门、同级编制部门对各主管部门的内部监督机制，健全社会监督、舆论监督及群众监督等多种形式相结合的监督体系，从根本上解决“超编进人控制不到位、职能设定和职责履行执行不到位、非常设机构和挂牌机构的设置与管理重视不到位”的问题。三是要从上面解决政策法规部门化的问题。坚决杜绝各项检查、评比、立项、批资金与机构设置挂钩的问题，为各地大部制建立宽松环境。
四、几点思考
随州大部制经过十年的艰苦探索，虽然在行政体制改革中摸索出了一点新路子，取得了一定的成绩。但是，由于我们所站角度不够高、思路不够开阔、抗挤压能力不强，随州的大部门体制还不是至善至美，离真正意义上的大部制还有不小的差距。我们认为，要全面推进大部制，进一步理顺部门职能，就要解放思想，实行“三个突破”：
（一）突破机构组织序列束缚，实行党委、政府、人大、政协机构统筹设置。
党的十七大报告指出：“统筹党委、政府和人大、政协机构设置，减少领导职数，严格控制编制。”中国共产党是执政党，我们的各行各业各个阶层都必须在中国共产党的统一领导下，做好各自的工作，因此，大部制应是统筹下的大部制，而不应只是政府部门的大部制。按此要求，大部制还有很多文章要做和应做。如可将党委涉农机构与人大、政府、政协涉农机构进行综合设置，打造大农业管理体制；可将党委政法委（综治办）与政府司法局、信访办合署办公，打造大综治管理体制；可将政务监察、审计进行综合设置，组建监察和审计局，与纪律检查委员会机关合署办公，打造大纪检监督体制；可将文化、体育、旅游进行综合设置，组建文化旅游局，与党委宣传部合署，打造大宣传大文化体制；可将民族宗教事务局、台办、台湾事务办与市委统战线合署办公，形成大统战工作格局等等。
（二）突破上级业务部门干预下级机构设置的瓶颈，杜绝“条条干预”。
上级业务部门违反规定干预下级部门的机构编制事项，俗称“条条干预”。这种行为是部门本位主义的表现形式之一，它往往以部门权利扩张和利益最大化为出发点和落脚点，通过行政或经济等手段对下级部门的职能、机构、编制和人员提出具体要求和规定。在实际工作中，“条条干预”表现为上级业务部门以政策性文件、领导讲话、项目资金审批、业务规划和意见、责任目标考核、创优、评比表彰、达标验收、职能调整等方式对下级部门的机构编制事项进行直接或间接干预。其主要危害表现为：一是破坏了机构编制管理秩序，影响了机构编制管理的权威性、严肃性和法律效力，干扰了机构编制这一执政资源的合理配置。二是从总体上破坏政府权利架构和部门职能配置，容易造成政府权利结构失衡、职能交叉和运行不畅。三是助长行政管理机构和人员的无序膨胀态势，使之难以维持合理的规模，加重纳税人的负担，增加社会发展的经济成本。四是增加政府运行的管理成本和政治成本，加大政府内部管理和外部行政行为的协调难度，降低政府运行的效率，进而损害政府的执政能力。五是部门利益会更加凸显，不利于政府从总体上对机构、编制进行宏观调控和微观管理，容易陷入各自为政的割据式管理状态。
为此，要作为党的纪律严明规定上级业务部门不得以任何形式干预下级部门的机构编制管理，除法律法规外，部门文件、会议材料和领导讲话等一律不得涉及机构编制事项。上级业务部门不得以资金、物资、项目等为条件，要求下级部门设置对口机构、提高机构规格、增加编制和领导职数；不得以部门制定的行业建设标准为依据，干预下级部门的机构设置、编制核定；不得将设置机构、核定编制和领导职数等作为评比表彰、达标验收的条件和标准。此外，各级党委、政府不得以上级业务部门干预为由超限额设置机构、核定编制，超职数配备领导干部。
（三）突破地方机构编制管理中的 “官本位”思想，科学设置机构编制。
由于传统文化中的一些消极因素影响，使“官本位”价值取向在行政领域居主导地位。这种“官本位”思想在机构编制中的具体表现是，一些地方主要领导和部门认为，某项工作重要就要升格，升格无望就要高配，高配不行就要分设，认为机构越多、规格越高、官位越多、编制越多，就越重视，把官位的级别高低和人员的多少当作解决问题的唯一法宝，在推行大部制进程上“不主动、不想动、不愿动、推不动”。因此，实行大部制，就要克服“官本位”思想，确保机构设置合理，规格适当，主要做到以下几点：一是要加强制度建设。机构一定是有实际需求才可以考虑设置，职能有所加强职数才可以酌情增加。不得以党委常委会、政府市长办公会议代替编委会讨论机构编制事宜，更不得对领导会议讲话断章取义要挟编制部门增设机构。二是要科学合理设置机构。根据职能确定机构，根据工作量核定编制，根据编制数量核定领导职数。三是要完善机构调控机制。长期以来，机构普遍存在着“能设、能分、能高”， “难撤、难合、难降”；人员“能进、能上、能高”， “难出、难下、难低”局面。机构一有条件就升格，一开口子就增加职数；干部只上不下，只升不降，机关变成解决就业和待遇的福地，致使机构编制和干部队伍迅速膨胀。为此，要完善机构编制调控机制，对临时设置的机构在完成阶段任务后坚决撤销，对职能弱化的机构重新核定机构规格和领导职数，对任务量减少的机构坚决核减人员编制，真正做到机构编制有增有减，宏观调控。四是要建立严格的机构编制责任追究制度。长期以来，由于缺乏监督机制，一些地方主要领导常常根据自己的好恶，随意在机构设置和人员增加上开口子，批条子，对编制部门施加压力，因人设事，因人设机构，造成了机构编制的恶性膨胀。因此，要加大对执行机构编制纪律监督检查和责任追究力度。监督检查要不定期地开展，对地方的主要领导和部门主要领导，有无违反机构编制纪律，有无不按规定程序滥设行政机构、有无乱批条子的行为进行监督，发现问题，依党纪给予处理，并实行一票否决。
总之，大部制的建立需要大环境、大思路和上下左右的大合唱。只有进一步解放思想，按照科学发展观的指导思想和要求上下统一认识、统一步调、统一行动，一个“苗条” “瘦身”的政府、高效廉价的政府一定会成为现实，党的十七大提出的构建大部制的伟大目标就一定能够实现。
