党的十八大提出，稳步推进大部制改革，健全部门职责体系。十二届全国人大一次会议提出，以更大力度，在更广范围、更深层次上加快国务院机构职能转变。近年来，我省大部制改革在探索中推进，为下一步改革积累了宝贵经验。本报今起推出“大部制改革的湖北探索”系列稿件，报道随州、黄石等地的实践和经验。

　　３月２８日下午，随州市社会保险局办事大厅，市民们正通过“一站式”服务办理各类社保手续。

　　“以前办理不同险种，要跑四五个部门，现在到社保局，一次性就办好了。”前来办理企业职工保险的刘女士对记者说。

　　２００１年３月，升格为地级市后的随州，将原人事保险局、劳动保险局、医疗保险局、基金结算中心归并，按照“四险合一”的思路，组建成立了市社会保险局。局长张万志介绍：“我们管理逾２００万人的社会保险，每年收支社保费２０亿多元、处理一亿多人次的各类数据。”

　　目前，该局编制数量仅为同类市州的三分之一。“医保科长兼任司机，会计是聘用的，我们１个人要顶４个人用。”张万志说。

　　严控编制、归并部门、提高效能，正是随州大部制改革１３年进程的一个缩影。

　　随州的大部制改革，有主动设计的内力，也有外在因素的倒逼。

　　２０００年，随州由省直管市升格为地级市，市委、市政府向省里作出了不增编制的承诺。随州市级原有的１７００多个行政编制（不含政法机关），分出７００多个到曾都区，市一级只剩下１０３０个。

　　“这比同类市州少将近一半，像一般地级市那样分设机构已无可能，因此我们必须走大部制之路。”随州市机构编制委员会办公室主任蒋立新说。

　　他介绍，到２００９年，随县从曾都区剥离时，带走４５０个编制，也没有增加一个编制。“也就是说，原来一个直管市的编制数量，现在是一市一区一县两级三套班子共用。”

　　就这样，随州将部门合并同类项，无意中开启了今天所说的大部制改革。

　　一是将职能相同或相近的部门综合设置，如将文化、体育、新闻出版、文物、版权合为一家，组建文化体育新闻出版局；二是部门与工作对象相近的群团组织合署办公，如市文联、社科联、作协在市委宣传部挂牌等；三是部门综合设置或合署办公，人员打通使用。除了部门合并之外，随州还探索推行大科室制。

　　“部门会有上下对口的压力，科室则不搞上下对口，部门内设科室一般不超过省对口部门的６０％。”蒋立新说。

　　依循此种思路，随州市综合设置市直事业单位１５１个，比同类市州少一半。

　　“以前机构分散，养老和医疗通常被看做‘大保险’，工伤、生育等小险种不受重视，尤其是私营企业不愿意参保，导致社保事业发展失衡。现在我们将险种捆绑起来，‘五险一单’征收，有效维护了老百姓的切身利益。”张万志说，部门合并，有利于降低行政成本，有利于各险平衡发展，还可有效降低职能部门间的内耗。

　　随州市人防办和市地震局合并前，地震局仅有两人轮流值班，合并后总编制没有增加，但所有干部都可以参加轮流值班了。市人防办主任蒯发忠说，“现在每个人都是复合型人才。”

　　目前，随州市直财政供养在职人员控制系数为０．３％以内，远低于省平均水平。其下辖的随县，面积为省内最大，人口近百万，仅设立党政机构４５个，事业单位３４８个，比同类县市少近４０％。随县编办主任朱道玉告诉记者，全县的财政供养系数仅为１．０５９％，相比平均供养系数每年节约财政资金近７００万元。

　　编制总量少，但跨越式发展目标要完成，随州市始终坚持向深化改革要编制、向科学管理要编制、向提高效率要编制，打造高效率低成本政府。

　　蒋立新说，这几年，为了防止陷入机构常见的“缩编—膨胀—缩编—膨胀”怪圈，历届市委、市政府咬定编制“一个也不增”。

　　随州是怎样做到的？市长傅振邦说，首先需要地方主导层面形成共识，在这方面，随州历届市委、市政府领导认识高度一致。“而改革的大思路，则是围绕政府职能转变和部门职能定位，划定政府的边界、部门的边界；该放给基层就放给基层，该放给社会就放给社会，该放给市场就放给市场；除此之外，还要讲求部门间的横向协同。”

　　改革共识需要制度来推进。随州市通过建立约束规范机制和动态监察机制确保改革压力常态化。“政府绩效怎么样、改革成效怎么样，应取决于被服务对象的体验和评价。”傅振邦说，随州建立了外在评价和横向比较机制。“改革往往意味着权力减少、寻租机会减少，但越是这样，越证明这个方向是正确的。”傅振邦认为，推行大部制，切实转变政府职能，也是建设廉洁政府的重要保证。

　　“样本”的困惑——随州市大部制改革观察（下）

　　随着中央政府启动新一轮机构职能改革，随州市大部制探索再次获得“样本”意义。

　　观察“样本”，我们不仅要看到成果，更要看到它经历的曲折和困惑。

　　随州大部制改革并非一帆风顺。

　　原随州市文化局、体委、文物局、新闻出版局一共５０多个编制，重组合并为随州市文化体育新闻出版局，现只有１９个行政编制，其内设的体育科只有１个编制，这让分管副局长张立敏时感焦虑。“１０多年来，随州再也没向省里输送过一个竞技类人才，前几年到省体育局申请项目、经费，都困难重重。”张立敏说，现在就连这唯一的体育科长也被抽调到市寻根节筹委会办公室去帮忙了，因为“那边人手也紧张”。

　　记者了解到，对于随州市的大部分行政单位来说，往往一个人需要对上对下承担多个科室的工作。随州市编办主任蒋立新说，每次编制委员会开座谈会，都成了各部门的“诉苦会”，局长们纷纷抱怨人手不够，工作不好做。

　　此外，蒋立新告诉记者，由于部门和上面不对口，有些省里的项目、资金就争取不到。“我们改了，上面没改，业务不对口，不少部门都吃过亏。”

　　随州市社会保险局局长张万志直言，“自从原先的４个局并为１个局之后，上面领导几年都不下来了。”

　　随州是中国历史文化名城，规划、建设管理、文化等部门都有名城保护职责，但没有一个名城保护办公室来牵头，去年，住建部、文化部等部门官员来随州视察时，对随州提出“黄牌警告”，说“随州不够重视”，如果今年８月份验收时工作没有明显推进的话，“名城”称号堪忧。

　　２００９年，随州市政府机构再改革，市编办分别召开了４０多场座谈会，就部门设置听取意见，根据工作实际，市委市政府对部门机构改革提出了“蜂窝煤”理论，即部门设置还是“要上下基本对口”。蒋立新说，“市里提出要我们把握两条底线，一个是不超过省里规定的市级行政机构个数，一个是不超出目前市里的行政编制总数，在这个基础上考虑上下基本对口。”

　　目前，随州市政府设置有３２个部门（或特设机构），达到省里规定的地级市机构数量的上限。“不仅是外界有疑问，我们自己都在问：随州大部制改革改到今日，大在哪里？”蒋立新说，“改革这些年，成绩经验要总结，困惑也不能回避。”

　　据记者了解，尽管随州不得已恢复了部门设置，但编制却是一个都不增加，市委市政府要求，科室、领导职数均不因部门恢复而增加。比如单设出来的市国资委，切分的是经信委３６个编制中的１０个，内设科室也不增加。

　　随州市市长傅振邦对记者说，“我们进行大部制改革，不是为减少部门而减少部门，最终要看它的实际效果：投资环境是不是更优化，基层群众办事是不是更便利、成本更低。”“核心是控制编制，编制控制住了，财政供养成本就控制住了。”蒋立新说，尽管部门有所扩大，但随州市近年来的财政供养系数始终持平，仍低于省平均水平。

　　目前，随州正在探索新的改革，即部门转变职能、简政放权和深化行政审批制度改革。

　　“随州市和曾都区的一些部门是合署办公的，这种‘市区一体’的体制节约了人力财力、提高了效率，但也易混淆各自的工作职能。”蒋立新说，今后要按照转换职能、简政放权的要求，逐步将社会管理和利民便民服务等事项重心下移、工作下放。

　　随州市政府副秘书长、市行政服务中心主任向学军告诉记者，下一步随州市将把更多的改革精力放在归并部门内科室职能、推进行政审批制度改革上，将部门行政审批职能归并到一个科室，并统一到市政务服务中心集中办公，将５８０多项行政审批事项减少到１８０多项，努力打造行政审批数量最少、时限最短、收费最低、发展环境最优的市、县（市、区）。

　　当前，很多改革研究者提出，为了防止改革反复、减少摸索成本，顶层设计与基层探索一样重要，不可偏废。

　　张万志说，“机构实际运作经验告诉我们，经办管理体制应从顶层设计，统一部、省、市到县各级经办机构的管理体制，包括机构名称、职能、编制、经费解决的渠道等都应统一和明确，使上下对口，才能有利于工作的开展。”